Dieci prospettive per il “miglioramento” della Pubblica Amministrazione

A conclusione dell’evento del 21 aprile a Roma, abbiamo illustrato una proposta che consiste nella individuazione di “dieci prospettive” sulle quali orientare gli interventi di miglioramento della Pubblica Amministrazione che rappresenta la carta di intenti della nostra associazione “articolo 97”

Lo scopo del documento è quello di valorizzare e stigmatizzare la partecipazione di chi si è mostrato disponibile al confronto (anche affrontando un lungo viaggio) e alla ricerca di “soluzioni”, nella convinzione che queste non debbano essere dettate né dalla spontaneità, né dall’intento di perseguire interessi di categoria, ma al contrario, dall’intento di “fare sistema” tra tutte le componenti della pubblica amministrazione, nei diversi livelli in cui si esprime.

Un approccio consapevole alla pubblica amministrazione che intenda renderla “funzionale” e “funzionante”, piuttosto che sottoporla a infinite riforme, deve, inevitabilmente prenderla in considerazione dal punto di vista ontologico e teleologico: di che cosa si tratta e quale scopo persegue.

Perché ciò accada è necessario che qualsiasi intervento sia preceduto da un’analisi che coniughi la visione di insieme (il sistema amministrativo) con la specificità di ciascuna pubblica amministrazione

Le riforme più recenti hanno trascurato queste premesse, generando una stratificazione di riforme compulsive, sotto la spinta di ondate emotive finalizzate più alla regolazione di conti tra categorie che alla sistematizzazione dell’insieme.

Ai fini dell’analisi può essere utile utilizzare delle “prospettive di osservazione”

1. LA PROSPETTIVA DELLA FUNZIONE. Ciascuna “pubblica amministrazione” necessita di un richiamo alla sua funzione originaria che, certamente risiede in un atto amministrativo che la costituisce, allo scopo di tracciarne gli ambiti e le finalità e orientarne l’azione.
2. LA PROSPETTIVA DELL’ORGANIZZAZIONE. L’organizzazione di ogni pubblica amministrazione deve risultare corrispondente alla propria specificità e al contesto in cui opera (sia interno, sia esterno) e deve rispondere a principi di autonomia che consentano consapevolezza di direzione e responsabilità di azione e di risultato.
3. LA PROPETTIVA DELL’ATTIVITA’. L’attività di ogni pubblica amministrazione deve essere orientata al “buon funzionamento” che si riscontra mediante il rispetto dei principi contenuti nel comma 1 dell’art. 1 della legge 241/1990, con particolare riferimento alla economicità, all’efficienza e all’efficacia, nel rispetto delle garanzie dei cittadini alla informazione e all’acceso. Ma perché ciò accada è necessario distogliere l’attenzione dagli adempimenti pressanti e spesso in contrasto rispetto ai principi prima richiamati.
4. IL SISTEMA NORMATIVO. Le norme di riferimento per le pubbliche amministrazioni necessitano di certezza, chiarezza e sostenibilità. Affinché ciò avvenga è necessario che il quadro normativo di riferimento rispetti la gerarchia delle fonti e non sia soggetto a interpretazioni o normazioni “non previste”, allo scopo di evitare arbitrarietà e disomogeneità
5. LA PROSPETTIVA DELLE RISORSE. Pur riconoscendo l’esigenza del rispetto unitario dei vincoli di finanza pubblica, non si può nascondere che una delle cause dell’inefficienza della pubblica amministrazione risieda nella distribuzione “emergenziale” (e non programmata) delle risorse, disallineata rispetto alle priorità delle funzioni, così come alla prossimità dei servizi. A ciò si aggiunge l’incertezza sui tempi e sulle dimensioni dell’entrata derivante da trasferimenti o investimenti. Un problema diverso si riscontra, inoltre, per le entrate tributarie che scontano, oltre all’assenza di responsabilizzazione degli enti di riscossione, un tasso elevato di evasione a causa dell’assenza di strumenti diretti, sia di tipo amministrativo, sia di tipo coattivo. Tutto ciò rende impossibile la programmazione delle entrate e irrigidisce le politiche di spesa, oltre a conferire l’attributo di “normalità” al fenomeno dell’evasione, con le conseguenze a tutti note.
6. I DIPENDENTI. Il tema della amministrazione delle “professionalità”, che non sono “risorse umane”, ma individui a cui si richiede, non una posizione statica, ma l’interpretazione “attiva” del proprio ruolo in funzione delle “politiche” e delle “missioni” dell’ente, ha visto le pubbliche amministrazioni soggette a due diverse “derive”: a) la percezione delle P.A. come ambito di “impiego” ai fini della risoluzione di politiche di tipo occupazionale; b) la percezione delle persone impiegate come “soggetti che gravano sui costi pubblici”, da sottoporre a più pressanti controlli o licenziamenti; c) l’amministrazione del personale, come ambito collettore di interessi che necessità di vincoli stringenti. Tutto ciò ha portato, oltre alla demotivazione dei dipendenti, alla impossibilità di promuovere politiche per la valorizzazione del personale oltre che alla diffidenza e al sospetto verso ogni forma di assunzione o utilizzo di dipendenti, anche ricorrendo a forme di flessibilità. In questo ambito è necessario attivare forme di valorizzazione e responsabilizzazione delle “persone” che liberino i dipendenti dall’inquadramento statico verso un loro collegamento con la “posizione rivestita” in relazione alle “funzioni” e al “ruolo esercitato”.
7. IL SISTEMA DI CONTROLLO. Pur nel riconoscere un ruolo “strategico” alla funzione di controllo, è importante affermare l’esigenza di un allineamento “valoriale” tra la mission e il controllo. L’attività di controllo, infatti, esercita una importante funzione di “orientamento” delle scelte e dei comportamenti. Da ciò discende la necessità che gli strumenti e gli organi di controllo siano strettamente finalizzati al conseguimento delle finalità istituzionali, allo scopo di rafforzare il conseguimento dei fini e delle priorità. In poche parole, un “controllo di tipo adempimentale”, genera attenzione deresponsabilizzazione rispetto ai risultati da conseguire, mentre un controllo sul presidio delle funzioni o sui risultati genera motivazione e responsabilizzazione
8. IL SISTEMA DI VALUTAZIONE. A causa della stretta correlazione della funzione valutativa con gli istituti di natura retributiva, la prima ha perduto la funzione di valorizzazione dei risultati conseguiti per una, meno nobile, di avallo delle politiche retributive, in assenza di reali valutazione. La questione ha assunto un carattere più grave nell’ambito della valutazione rivolta ai dirigenti, a causa della inopportuna introduzione (per effetto della c.d. Riforma Brunetta e delle modifiche introdotte dalla c.d. Riforma Madia) di metodologie di tipo aziendale che hanno sortito l’effetto di banalizzare la funzione amministrativa nella mera “produzione” di atti o di adempimenti, intendendo questi come “prodotti”. In quest’ambito è opportuno ripristinare una sorta di “catena del valore” con lo scopo di responsabilizzare (prima di premiare) e riconoscere come premiante il presidio reale del ruolo in funzione dei fini istituzionali
9. IL SISTEMA DI RENDICONTAZIONE. L’impegno profuso in direzione della trasparenza ha avvicinato i cittadini alle pubbliche amministrazioni, consentendo una maggiore consapevolezza. Tuttavia, la trasparenza sembra orientata verso una funzione di “controllo sociale” sugli adempimenti, piuttosto che sui risultati conseguiti. Ciò comporta la pubblicazione (oziosa) di atti di natura tecnica di difficile comprensione e di rara consultazione. Certamente sarebbe maggiormente utile se ogni amministrazione fosse tenuta alla pubblicazione e rendicontazione delle azioni intraprese e dei risultati conseguiti, anche con riferimento alla gestione interna.
10. LA FUNZIONE DI INDIRIZZO POLITICO. La pressante demonizzazione della funzione politica, destinataria di sospetti (pur se, talvolta fondati) diffusi, ha prodotto una generale sfiducia nei confronti della componente a cui dovrebbe essere affidato l’indirizzo dell’Amministrazione. Ciò ha portato alla scarsa considerazione verso la funzione di indirizzo e controllo, a vantaggio della gestione ordinaria, affidata alla dialettica tra organi politici e ruoli amministrativi. Sarebbe opportuno valorizzare la funzione di indirizzo, anche attraverso interventi di responsabilizzazione.

E’ evidente che i temi e le prospettive potranno essere oggetto di confronto, ma ci è sembrato opportuno che il convegno avesse una chiusura concreta e “fattiva”, così come dovrà essere ogni nostra iniziativa.

Santo Fabiano